呵护绿水青山 构建生态补偿机制

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想要清澈的水还是珍珠池塘？

这个选择没有悬念，12000多亩的珍珠养殖已经完全退出，年产值上亿元的已经放弃。

保护生态还是工业？

湖北省鄂州市梁子湖区确定镇守中国十大名湖之一的梁紫湖。自2013年以来，梁子湖区500平方公里已完全退出一般行业，每年减少税收近4000万元。当时，地方财政收入只有2亿多元。

这种权衡，真的划算吗？

“如果你不受苦，你就得挣钱。”与过去和现在相比，梁紫湖区委书记夏帆还是很有信心的。

发展是一个经济账户，也是一个生态账户。鄂州作为湖北省唯一的地级试点城市，自2016年起率先编制全地区自然资产负债表，盘点青山绿水，并将其列入“价签”，生态审计、生态补偿、生态融资等改革创新进入制度化、规范化轨道。

“真的算账，算账，好的山水就从无价变成了有价值，从‘静态资产’变成了‘流动资金’。”鄂州市委书记、市长王力说。自2016年以来，由于生态服务价值的溢出，梁子湖区已从市和其他区收到超过1.3亿元的生态补偿资金。

欠生态帐，追求“零容忍”。近两年来，鄂州市根据自然资源资产审计中发现的问题，追究了78名责任人的责任。

今年4月，习近平总书记在深化长江经济带建设座谈会上指出，要积极探索青山绿水向金山银山转化的途径，选择有条件的地区开展生态产品价值实现试点，探索政府主导、企业和社会各界参与、市场化、可持续的生态产品价值实现途径。

靠钢铁发家的鄂州率先用生态价值工程解决问题。生态账户越来越精细，经济发展的新逻辑越来越清晰。位于长江岸边的湖北中部小镇，正全力以赴地“治山治水”，讲述着一个生态价值越来越明显的新故事。

勇敢的“深水区”

生态建设需要很长时间。如何使生态治理系统进入良性自发状态。鄂州系统设计和实施“生态价值工程”，探索“生态优先、绿色发展”的实践路径

梁子湖区还湖、还渔、还田，正在加快“梦幻水乡”的重建。

梁子湖区东沟镇曾以珍珠文化闻名全国，被誉为“中国中部第一珍珠镇”，拥有完整的产业链。现在，当我再去东沟镇的时候，很难找到珍珠。市场关闭后，农民要么改变生产，要么外出打工，珍珠养殖退出面积达7000多亩。在镇上开车，只有那些未被拆除的大大小小的招牌还在诉说着过去。

“不是市场不好，而是为了保护生态环境。”梁子湖区水产局局长何立同表示:“养殖珍珠需要施肥，导致很多池塘水质低于四级。”

鄂州自古以来以其优良的水而闻名。这是鄂州必须回答好的一个时代课题，即注重大保护，不搞大开发，重建一张新的高质量的长江经济带发展地图。

钢铁、水泥等传统产业。比重高，资源环境超负荷，一直是鄂州经济的痛点。被列入武汉城市圈战略后备水源的亮子湖，曾经出现过水面面积和库容减少，野生鱼类资源逐年减少的情况。

感人至深的环境风暴显示了鄂州生态优先和绿色发展的决心和责任:在梁紫湖区划定生态红线“只送出去”；在80多公里长的长江沿线，一年内有500家污染企业被关闭，每万元国内生产总值能耗在过去五年下降了20%以上...

生态建设需要很长时间。如何使生态治理系统进入良性自发状态，激发可持续内生动力？王力的回答是:系统全面规划，工程有序实施。

2015年9月，中国生态文明建设领域改革的顶层设计《生态文明体系改革总体规划》出台，自然资源产权制度、资源有偿使用和生态补偿制度、生态文明绩效评价和责任追究制度等“四大支柱、八大支柱”得以确立。

鄂州作为湖北最小的地级市，一直勇于担当全省改革的试验场和先导区。如今，鄂州作为生态文明体制改革顶层设计的领航者，渴望在生态文明改革的深水区重新尝试。

次年3月，鄂州被湖北省确定为编制自然资源资产负债表和领导干部自然资源资产离任审计试点城市，是全省唯一的地级试点城市。接到任务的当晚，鄂州市委、市政府召开会议，将该试点项目作为当年的“一号改革工程”。

自然资源资产价值化、市场化、金融化，生态责任制度化，发展动能生态化，鄂州系统设计实施生态价值工程，改革推进快速稳健。

“实践‘青山绿水是金山银山’的理念，必须做好系统设计，明确实践路径。”生态价值工程率先解决了这个问题，王力深受感动。“两年的探索很有品位，逐渐进入整个区域，把握生态轨迹。”

好好读读“紧缩咒语”

自然资源资产负债表一编制出来，反应就出人意料了。“这些数据含金量很高，这是可以实现的，也是问责的基础。没有人敢关心。”在过去的两年里，鄂州生态审计已经占到了78人

连续几个月日夜忙碌，眼看工作就要完成，吴刚遇到了“大麻烦”。编制各区自然资源资产负债表，由各区政府常务委员会根据“三大事项”的要求进行集体讨论，并由政府负责人签字确认。半个月过去了，签字程序还没有实施。

吴刚是鄂州市统计局局长，自2016年3月起负责编制自然资源资产负债表。虽然我们之前已经做了充分的准备，可以进入操作环节，但是问题远比我们想象的要多。

本汇编的范围涉及2011年至2015年的统计数据。有些数据丢失了，有些数据在打架，有些数据对时间不敏感...确保数据收集的完整性和准确性需要付出很多努力。

更困难的是如何计算这些自然资源资产的价值。

“每个人都知道一棵树能卖多少钱，但它能创造多少生态价值，谁也说不清楚。”鄂州市金融办副主任秦表示，要编制自然资源资产负债表，衡量自然资源资产的价值，就要搞清楚。

经过反复比较，鄂州最终选择与华中科技大学合作，采用等价要素法对自然资源资产进行价值评估。土地、水、森林和其他自然资源资产被赋予相应的系数，然后它们对生态服务的贡献通过一个特殊的计量模型被统一地计量为一个无差别的和可交换的货币单位。

根据这个算法，梁紫湖每平方公里的水能产生多少生态服务价值？以2011年的数据为例，一个标准当量因子所对应的值就是中国每公顷耕地粮食产量的平均值。根据2010年的全国数据，剔除价格因素，最终估计为3590元。湖水水质按二级标准计算，其水资源供应和气候调节功能对应的总当量因子为103.94。那么，梁紫湖每平方公里水的生态服务价值就超过了37万元。梁紫湖总面积271平方公里，全湖生态服务价值约101亿元。

出乎意料的是，自然资源资产负债表一编制出来，反应就出人意料了。当时，鄂州统计局每天都要召开新闻发布会，各种各样的问题被抛到了脑后。“有人说数据较少；有人说这是历史遗留下来的问题，不能指望我们。如果你亲自提问，打电话询问，这是非常生动的。”

难怪别人都是认真的。这张桌子真的很有力量。

“它就像一张网，覆盖着辖区内的生态家庭，它只能增加，不能减少。”鄂城区委书记刘坦言，以前能做的事，现在做不了了，这就逼着转型。

此外，还为审计领导干部离任提供了证据。

“在过去，要了解一个地方的生态环境可能要转身去看一看。现在它们都是定量的，质量一目了然。”华容区委书记姜说。

鄂州市委副秘书长、改革办公室主任范玉玺也表示:“这些数据含金量很高，可以实现，是问责的基础。”没有人敢关心。”

目前，鄂州市自然资源资产负债表的编制已经规范化，每年都要编制上一年度的资产负债表。此外，全市土地资源、森林资源、水资源、矿产资源4个账户共8个表，编制范围已扩展至村级。

同时，鄂州全面启动了市、区、乡三级领导干部自然资源资产审计。

自然资源资产离任审计的内容是数量的变化和质量的变化。除了“可视化”手段外，鄂州审计局还利用地理信息技术和大数据理念拓宽了审计视野。

“这是一个‘天网’，可以让问题更直观地显现出来。”鄂州市审计局局长李志鹏介绍说，审计结果是考核、任免和奖惩领导干部的重要依据。近两年来，鄂州有78名责任人因自然资源资产离任审计中发现的问题被追究责任。

谁保护谁受益

建立市内横向补偿机制，实现好山好水。如果不改变发展模式，不引进高污染、低附加值的产业，“恐怕每年的税收不足以支付其他地区的生态补偿。”

梁子湖区万秀村党支部副书记杨宜生没有想到，曾经让人们烦恼的垃圾，现在变成了“珍宝”。

我们可以这样说，当我们在村子里走来走去的时候，废弃的塑料瓶经常会被看到。现在，很难找到一个睁大眼睛的人。

"不仅没人扔，村民们也围了过来。"杨一生笑着说，过去几十年扔掉的东西都被捡起来了。

许多城市社区担心垃圾分类，但他们已经在这里成名。塑料瓶、铜和铁材料、干电池、废纸箱...村民们通常在每个星期六下午把它们保存起来并送到村子里。他们按类别打分，然后交换日常必需品。

随着农村垃圾分类在全区的推广，梁子湖区的所有村庄都实现了污水集中处理。这些都是梁子湖区生态文明建设的缩影。

“生态环境的保护和建设是全方位的，抓生态是本区的首要任务。”湖区委常委、办公室主任彭说。

2016年，彭从鄂州市政府调到梁子湖区担任区委常委，负责生态文明建设。这种安排在鄂州是一次大胆的探索。在梁子湖区，从区委员会到乡镇党委都成立了“生态常委会”。

“谁污染、谁补偿、谁保护、谁受益”的积极激励机制，使梁子湖区尝到了抓生态的甜头，并有继续抓生态的动力。

鄂州明确将水流、森林、湿地、耕地和大气作为生态补偿的五大重点领域，构建了城市生态保护者与受益者良性互动的多元化补偿机制。

梁子湖区成为改革的最大受益者。2017年，梁子湖区收到生态补偿资金5031万元；2018年，共获得生态补偿资金8286万元。

起初，我看到这个城市动得很认真，我必须付钱的地方有很大的意见。一些干部说:“我们也在搞生态文明建设，我们也在创造生态服务的价值。我们为什么要给别人钱？”

秦曾多次当面问过，“每个小区都提供生态服务价值，但你提供给别人的并不等于别人提供给你的。经过两个阶段的扣除后，你还可以使用其他人提供的一些生态服务价值，当然你应该付费。”

以2017年为例:根据各区向其他区溢出的生态服务价值计算，梁子湖区必须支付的额分别为:鄂城区657万元和华容区942万元；鄂城区需分别支付梁子湖区和华容区1.7164亿元和8131万元；华融区分别向梁子湖区和鄂城区支付9594万元和3172万元。相互抵消后，梁子湖区应从鄂城区和华融区分别获得2.1466亿元和3693万元。考虑到这项工作刚刚开始，鄂州市首先按照实际提供的生态服务价值的20%进行生态补偿，即5031万元。同时，市财政承担70%，区级承担30%。最终，鄂城区支付1288万元，华融区支付221万元。

事实上，这5031万元不足以弥补梁子湖区的损失，但由此产生的影响是深远的。

"至少给干部群众以希望，也有收获."夏帆说，只要生态优势不断得到改善，生态服务价值溢出越多，真正赚到的钱就越多。

根据鄂州市的路线图，生态服务价值的权重比例将逐年增加。市政财政补贴的比例也将逐年下降，直至完全取消。

对于鄂州各级领导干部来说，这无疑是一个巨大的压力，唯一的出路就是真正实施绿色发展。范玉玺认为，如果不改变发展模式，我们还会引进高污染、低附加值的产业。“恐怕每年的税收不足以支付其他地区的生态补偿。”

然而，仍然有一些问题需要解决。亮子湖是湖北省蓄水量最大、面积最大的淡水湖。鄂州部分仅占整个湖泊面积的1/3，其余2/3属于武汉市江夏区。上游水还涉及黄石市和咸宁市。严格保护湖泊中的清水，完善生态补偿机制，只能说是鄂州自身难以支撑。

“为了更好地发挥生态补偿机制的作用，需要在更大范围内推广和实施。”许多干部群众说。

跳出内部循环

改革越深入，鄂州人民就越意识到社会资本和市场主体有必要看到生态价值，吸引他们的积极参与和投资

退出一般行业后，生态补偿资金暂时不足以弥补损失。梁子湖区的发展是什么？

毗邻武汉光谷的吴彤湖新区，已成为梁子湖新的“聚宝盆”。全数字“正电子发射断层扫描和x光断层扫描”，轨面激光延寿治疗技术……45个创业团队和高科技项目在这里落户。

从效益上看，在这50平方公里土地上聚集的新产业远远超过梁子湖区一般产业500平方公里。

“现在70%的税收来自于此。预计今年全区税收将达到7亿元。”夏帆发现，尽管有许多因素决定着企业的落户，但良好的生态环境确实有所贡献。

有限制也有好处，没有人愿意为了短期利益而吸引污染企业。生态文明建设的理念和行动在鄂州越来越合拍。

梁子湖区过去山少林少，绿化率只有10%。仅在3年内，10万棵新种植的树木茁壮成长，绿化率提高到20%。因为大部分土地都是湖泊和田野，局外人会觉得好笑:如果这种情况继续下去，梁紫湖就没有地方种树了。

华容区瓜奇村和江、湖、港联动工程正在加快推进。从历史上看，这条河在这里到达了湖泊，后来这片土地被建在了湖泊周围，导致了严重的洪水。华容区委副书记程华立表示，生态修复不仅是一种还债，也是对生态的重新评估和发展理念的重新定义

然而，无论是更加重视生态环境保护，还是建立和完善生态补偿机制，鄂州生态价值工程的伟大文章都只是一个破碎的话题。改革越深入，鄂州越多的人认识到，生态良好，社会资本和市场主体就应该看到生态产品的价值，吸引他们的积极参与和投资，从而实现生态资源的金融化和资本化。

“目前的生态补偿机制仍以行政手段为基础，属于政府间的自我循环。”鄂州市常务副市长黎俊杰表示，鄂州通过生态价值发现将自然资源资产的计量结果应用于政府间支付。这条路被认为已经穿过了。“但是在二级市场，价格被发现，更多的社会资本被促进。鄂州还在探索。”

今年2月，鄂州水务集团以水库灌溉权为融资对象，获得2000万元质押贷款。鄂州以自然资源资产评估值作为贷款额度的依据，向产权主体发放银行信贷，将自然资源资产货币化，进入市场流通...一系列创新做法正在逐步实施。

国庆节前，黎俊杰再次来到国家开发银行，希望学习土地增减挂钩指标的理念，为市场交易创造生态指标，促进自然资源和资产的市场交易。和秦忙碌了半年，现在终于得到多方认可，有望成为现实。

没有露珠的鄂州，决心继续写生态价值实现的"露珠"故事。

湖北省鄂城区延吉镇国际物流核心枢纽工程建设正与时俱进。以航空空物流为龙头，引进高端产业，将鄂州从“钢铁之城”推向“港口城市”。值得一提的是，经过严格的环境评估，因建设需要占用的自然资产和资源得到了有效恢复。鄂城区委副书记夏新说:“要确保土地利用，确保生态资源平衡。”

附近的大部分村庄都被拆除了，但是很快，村民们就会回到这里生活和工作。新空港与河流湖泊相连，植被茂盛，承载着鄂州绿色发展的新梦想。村民们不时回来看一看，聊得很尴尬:绿色的线索，碧水青山的新鄂州会飞向什么样的新高度...(记者魏严敏德范浩天)

《人民日报》(2018年11月2日，第16版)

编辑:陈亚男