中国社会科学院扶贫开发报告课题组：向深度贫困地区聚焦发力

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原标题:聚焦深度贫困地区

中国要实现如期脱贫的目标，最困难、最重要的任务是摆脱贫困地区的贫困。目前，离我国摆脱贫困并赢得最后一战只剩下三年时间了。在时间紧、任务重、挑战多的情况下，我们必须把工作重点放在贫困地区。要结合各深贫困地区的实际情况，优化和完善现有的精准扶贫项目，确保实现消除贫困目标的攻坚战。

2013年以来，中国通过建立和运行准确的扶贫政策体系，实现了贫困人口持续大规模减少，贫困地区基本公共服务明显改善，贫困县在诸多不利环境条件下的绝对数量减少。

然而，到2020年，农村贫困人口将摆脱贫困，贫困县将被摘掉帽子，整个贫困问题将得到解决。特别是一些地区的扶贫进展仍然比较缓慢，深层贫困地区的扶贫难度仍然很大，搬迁扶贫和脱贫的压力依然不小，部分低收入人群面临着重返贫困的风险。

为实现消除贫困的目标，我们不仅要继续坚持十八大以来实践证明行之有效的扶贫机制，还要结合扶贫实践和需要，进一步完善相关政策和支持措施。

探索不断增加扶贫资金和社会资源投入的途径

为了如期完成脱贫任务，许多地区需要加快脱贫速度。一方面，它需要创新的扶贫方法来提高扶贫的效率和质量；另一方面，还需要继续探索增加扶贫资金和社会资源投入的政策和途径，改善资源的分配和利用。

首先，要保持财政扶贫投入的快速增长，因为财政扶贫投入的增长不仅是政府扶贫主导作用的体现，也是动员和支持社会资本投资增长的基础。

第二，要进一步增加和整合产业资源，支持全国扶贫，特别是深贫困地区的扶贫，使产业部门在改善贫困地区基础设施和公共服务方面发挥更大作用，继续探索利用土地增减挂钩政策筹集扶贫资金。

第三，要探索金融部门进一步参与和支持扶贫的政策、产品和组合，促进金融扶贫政策和产品更加符合精准扶贫的现实和需要。特别是要探索和发展信贷支持与保险、期货相结合的混合型金融产品和支持政策，帮助扶贫对象在增加扶贫投入的同时降低和规避风险。

第四，要扩大和加强东西方合作和社会救助，深化企业救助。

关注并有效应对低收入人群重返贫困的风险

从2014年到2016年，农村居民收入差距受到就业结构、市场需求、可用财力和财政支出结构变化等因素的影响。目前，低收入农民的平均收入水平接近国家扶贫标准。如果低收入农民的收入不能增加，可能会出现在帮助穷人的同时又产生新的穷人的情况。如果不采取有效措施加以缓解，准确的扶贫将面临“压瓜得瓜”。

为了化解这一风险，有必要尽快调整政策。首先，政府应高度重视增加低收入农民的收入，采取有效措施增加低收入农民的收入；第二，为低收入农民提供就业和创业培训及就业服务，帮助他们增加就业机会和收入；第三，当前农业产业化扶贫和就业扶贫政策的受益者应适当扩大到低收入农民；第四，完善农业生产支持补贴和扶持政策。

用非常规措施促进贫困地区的扶贫

中国要实现如期脱贫的目标，最困难、最重要的任务是摆脱贫困地区的贫困。深度贫困地区贫困的特点和贫困原因的特殊性和复杂性，要求结合各深度贫困地区的实际情况，优化和完善现有的精确扶贫方案，采取非常规政策措施，实现脱贫的任务。

首先，要根据深层贫困地区扶贫的需要，优化和加强扶贫资源的投入和配置。

要解决深层贫困地区的贫困问题，必须同时解决扶贫对象的“两个保证、三个保证”、地区整体扶贫和贫困村脱帽问题。根据这三个层次的综合差距，我们应该对扶贫资源的需求进行评估，制定一个能够支持和保证深贫困地区扶贫目标如期实现的总体规划。

第二，要探索和实施有利于实现贫困地区脱贫目标的扶贫方式。

深度贫困地区的扶贫方式需要兼顾长期基础设施、公共服务项目和短期增收项目，结合当地实际，创新更加准确的扶贫方式。

——在产业扶贫方面，要探索建立贫困户与市场联系的组织形式，更多利用不受当地产业发展限制的电子商务扶贫平台，帮助当地优势特色产品实现价值。同时，要寻找适合当地条件的资产收益和旅游扶贫方式，拓宽贫困家庭增收渠道。

——在就业和扶贫方面，要开辟更多的地方就业渠道，包括发展扶贫作坊和提供必要的公益性岗位。

——在健康和扶贫方面，要完善大病和慢性病治疗费用保障体系，更加重视地方病防治和健康行为生活方式的养成。

——在教育扶贫方面，要根据贫困地区特别是民族贫困地区教育保障贫困的特点，实施教育扶贫。有必要通过恢复或增加教学点、增加校车的服务范围和频率等方式，将改善教育无障碍放在更加重要的位置。，避免和减少学生因上学不方便而辍学的发生；如果继续加强民族地区的双语教学，还可以创造条件进行远程教学测试，从而部分减少师资不足对教学的影响。

——在生态保护和扶贫方面，考虑到许多深层贫困地区是生态脆弱区或限制开发区，探索建立上下游生态补偿机制，加大生态补偿力度，对这些地区同时实现生态环境保护和扶贫具有重要意义。一方面，要根据生态环境保护的需要和各地生态系统的特点，适当扩大生态工程建设，通过以工代赈的方式为扶贫对象提供就业机会和收入；另一方面，要合理确定一些生态公益岗位，让扶贫对象通过提供生态公益服务增加收入。

第三，适应贫困地区的需要，创新和加强组织制度建设。

要严格落实“省负总责、县抓落实”的工作机制和责任制。深层贫困地区的扶贫工作需要更高层次的规划和管理，仅靠贫困县的努力难以按期完成任务。这应体现在国务院扶贫开发领导小组对省委、省政府扶贫成效的考核体系中。

工业部门有必要在改善贫困地区的基础设施和公共服务方面发挥更有效的作用。

应该给予更精确的援助。深度贫困地区贫困面积大，贫困原因复杂，扶贫灭贫任务繁重。通过传统方式分配援助力量，可能很难真正准确地帮助穷人。有必要配置更多有实力的专职帮扶干部与地方干部一起扶贫。

最后，有必要建立和完善适合贫困地区特点和扶贫需要的评估体系。

根据区域贫困的特点和脱贫的任务，需要完善贫困地区的评估体系。首先，贫困地区“两个保证、三个保证”的表现不同于其他地区。例如，饮用水和燃料的困难在一般贫困地区不再是一个重要的制约因素，但在许多深度贫困地区仍然很突出。这两个指标在评估中需要特别注意。与基本医疗保险相关的地方病和与环境卫生相关的疾病在贫困地区较为突出，在评估中应予以特别关注。同时，深民族贫困地区的住房安全标准也需要考虑民族特点。二是深度贫困地区扶贫评估需要在坚持结果导向的同时，适当增加过程和产出的评估指标。第三，东西部合作支持贫困地区脱贫的效果应单独纳入东西部合作扶贫指标评估，这将有助于引导和促进东西部合作支持贫困地区的健康发展。

防止在脱贫过程中可能出现的道德风险

中国扶贫攻坚时间跨度长、工作任务重、社会压力大，是各级党政领导、广大专业扶贫部门、援助部门和扶贫对象的持久战。另外，随着越来越多的地区进入扶贫验收期，不可避免的会有少数地区利用验收制度的漏洞敷衍了事，造成虚假扶贫。

对于脱贫过程中可能出现的道德风险，有必要采取防范措施，探索和总结有效的政策和方法，确保预期扶贫目标的实现。(作者:谭